10. Klimaafgifter og anden finansiering

Mange økonomer har igennem årene peget på, at det mest omkostningseffektive og teknologineutrale redskab til at reducere drivhusgasudledninger ville være generelle klimafgifter.

Principielt skulle klimabelastningen af forskellige goder udregnes og en tilsvarende afgift pålægges. Det ville styrke incitamentet til at anvende klimavenlige teknologier eller klimavenligt forbrug.

Senest har Klimarådet og Kraka/Deloitte foreslået en generel klimaafgift i Danmark, og figur 15 viser, at der er bred opbakning til enslydende afgifter.

Udfordringer og barrierer for klimaafgifter

Mens en generel klimaafgift fungerer godt i teorien, er der dog række væsentlige udfordringer. Især tre er væsentlige:

1. Fordeling: Højere klimaafgifter rammer især varer og tjenester inden for energiforbrug, fødevarer mv., og det vil belaste de laveste indkomstgrupper relativt hårdest. Den umiddelbare effekt af klimaafgifter er altså højere ulighed.
   
   Uligheden kan modvirkes ved hjælp af mere omfattende skatteomlægninger, men de kan resultere i et lavere arbejdsudbud og efterlade personer uden solidt fodfæste på arbejdsmarkedet særligt udsatte i forbindelse med lækageudfordringerne.

• Lækage: En produktionsafgift på CO2- udledningen risikerer at skubbe dansk produktion til udlandet, hvor virksomheder ikke er underlagt tilsvarende krav. Det vil mindske den globale klimaeffekt af danske tiltag og føre til tab af danske arbejdspladser.
  
  Lækageproblemerne kan imødekommes med sektorspecifikt bundfradrag, men det er uklart, om og i hvor høj grad bundfradraget vil virke efter hensigten.

• Praktisk gennemførsel: En konkret vares klimabelastning er ofte svær at beregne. Dette gælder især, hvor produktionskæder går på tværs af lande og i landbruget, hvor udledninger og optag skyldes komplicerede biologiske processer.
  
  Dertil kommer, at der er begrænset viden om prisfølsomheden for forskellige varer/tjenester, herunder om hvor store afgiftsændringer der kræves for at opnå en reel adfærdseffekt og dermed klimaeffekt.

Fornuft og balance

FH anerkender, at der kan være gode teoretiske argumenter for en generel klimaafgift. På nuværende tidspunkt er det imidlertid urealistisk at implementere en generel klimaafgift under tilstrækkeligt hensyn til ulighed, lækageproblemer og praktisk implementering.

Der er i stedet brug for en mere langsigtet, fornuftig og balanceret strategi, som sikrer de nødvendige hensyn til fordeling og mindsker risikoen for lækage.

Først og fremmest bør idéen om en perfekt generel klimaafgift ikke stå i vejen for sektorspecifikke løsninger, der fungerer for klimaet, erhvervet og mennesker, og som heller ikke udelukker en harmonisering af afgifter engang i fremtiden.

I nogle sektorer kan der på kort sigt indføres klimaafgifter. Det kunne fx være inden for luftfarten, hvor figur 16 viser, at der er stor opbakning til en flyafgift blandt danske lønmodtagere. Hele 57 pct. finder, at det vil være et godt forslag, mens kun 17. pct. finder det dårligt.

Til sammenligning mener kun 27 pct., at en kødafgift vil være et godt forslag, som det ses i figur 17. I andre sektorer er der imidlertid behov for mere viden, længere indfasning eller andre løsninger. Samtidig må vurderinger af afgifter ske under hensyn til effekterne af coronakrisen.

FH’s forslag om en klimaafgift

På den baggrund foreslår FH et samlet tiltag bestående af tre elementer. For det første skal der etableres en ekspertkommission, som får til opgave at designe klimaafgifter for hver sektor under hensyn til følgende bindende principper:

• Afgiften skal have en klimaeffekt og/eller skabe incitament til teknologiudvikling. Det skal afklares, om afgiften vil medføre en reel adfærdseffekt, og om den kan implementeres uden store administrationsomkostninger.
• Afgiften og indfasningen må ikke føre til væsentlige lækageeffekter. Det kan fx sikres ved at fremme/betinge en afgift af internationalt samarbejde og regulering i andre lande og/eller af et fradrag for konkurrenceudsatte virksomheder.
• Provenuet og fordelingseffekterne skal dokumenteres, og det skal anvises, hvordan provenuet bør anvendes til at modvirke en eventuel stigning i uligheden.

For det andet skal der laves en bindende politisk målsætning om, at der på basis af ekspertkommissionens arbejde ved udgangen af 2022 skal foreligge en plan for implementeringen af klimaafgifter, og at der i 2025 skal være indført klimaafgifter i det omfang, de opfylder de ovennævnte principper.

For det tredje skal der indføres en flyafgift af en størrelsesorden, der enten påvirker forbrugeradfærden eller flyselskabernes tilskyndelse til at mindske udledningen. Afgiften indrettes progressivt, fx ved et skalatrin med en højere afgift for businessclass eller langdistanceture.

I forbindelse med de tre elementer bør det afklares, hvordan provenuet fra klimaafgifter anvendes bedst muligt, dvs. under hensyn til fordeling, lækageudfordringer og klimaeffekt. Her er det oplagt at kigge i retning af en reduktion i den almindelige elafgift og elvarmeafgift.

Andre finansieringskilder

Klimaafgifter kan både styrke incitamentet til klimaindsatser og indbringe et provenu, der bidrager til at finansiere den grønne omstilling. Provenuet vil dog ikke være tilstrækkeligt til at dække et finansieringsbehov på 230-450 mia. kr.

For det første forventes klimaafgifter ind- ført over tid, og de vil derfor ikke kunne bidrage væsentligt på helt kort sigt.

For det andet må provenuet forventes at falde over tid, når afgifterne medfører en (tilsigtet) ændring af adfærd, fx færre flyrejser. Derfor er der brug for flere finansieringskilder.

Mobilisering af privat finansiering

Der skal mobiliseres privat finansiering til at dække hovedparten af finansieringsbehovet på 230-450 mia. kr. Potentialet for dette er stort, da de fleste investeringer kan indebære et afkast og derfor vil være interessante for private investorer som fx banker, pensionsselskaber og forsikringsselskaber.

Det gælder fx investeringer i udbygning af havvind, energieffektivisering af bygninger og bioraffinering. Pensions- og forsikringsselskaber har i 2019 erklæret, at de vil give tilsagn om 350 mia. kr. til grønne lån og investeringer i Danmark og udlandet.

En mindre del af finansieringsbehovet vil skulle dækkes af de enkelte virksomheder og husholdninger. Det gælder fx installering af varmepumper frem for oliefyr. FH foreslår dog i vid udstrækning statslige tilskud.

Statslige obligationer og Fremtidsfonden

Af det samlede finansieringsbehov forventes staten at skulle tilvejebringe maksimalt 75 mia. kr. Midlerne skal primært finansiere tilskud og investeringer.

En del af midlerne kan – givet de negative renter og en lav statsgæld – opnås ved at udstede obligationer for at tilvejebringe finansiering til udvalgte tiltag gennem fx Danmarks Grønne Fremtidsfond.

Allerede nu har fremtidsfonden en kapacitet på 25 mia. kr., og i 2019 rejste Holland knap mia. kr. ved at udbyde grønne obligationer med en rente på 0,5 pct.

Flere af de tiltag, som kræver mest finansiering, kan på sigt give et afkast, hvorved staten kan tjene sine investeringer hjem. Det drejer sig bl.a. om Power-to-X, udvikling og opskalering af bioraffinering og udvikling af nye materialer.

Derudover skal den danske stats kreditværdighed og lave gæld bruges som afsæt til at give Den Grønne Fremtidsfond, KommuneKredit og andre statslige finansieringsordninger bredere mandater og handlerum i deres arbejde – til gavn for den grønne omstilling i private og offentlige virksomheder og institutioner.

Hjemtagning af EU-midler

Der findes på EU-niveau en række muligheder for at finansiere klimaindsatser i Danmark, herunder fx inden for forskning (Horizon), landbrug (landbrugspolitik) og natur og miljø (LIFE).

Allerede i dag yder danske ministerier og andre aktører en stærk indsats for at hjemtage midler, men arbejdet bliver endnu vigtigere fremadrettet i lyset af det store finansieringsbehov, som 2030-målet indebærer.

Regeringen skal derfor oprette en enhed, der skal facilitere hjemtagning af EU-midler ved at sikre overblik over finansieringslandskabet, en samlet strategi og endnu bedre muligheder for iværksættere, virksomheder, forskere og myndigheder. Tiltaget bør også være i EU- systemets interesse, idet bedre projekter fra  de enkelte lande alt andet lige sikrer større effekt for EU-midlerne.

Finansiering over indkomstskat

Selv efter at ovenstående tiltag er bragt i spil, kan der restere et finansieringsbehov. Det kan både angå konkrete investeringer frem til 2030 og varige meromkostninger ved videreførelse af tiltag efter 2030, herunder drift af platforme, eksportindsatser og klimaregnskaber samt provenutab, som ikke er medregnet.

Behovet kan gøre det nødvendigt at overveje finansiering over skatten. Skattefinansiering har en række fordele, herunder en progressiv fordeling af byrden og at det sikrer en løbende indtægt, der kan finansiere varige omkostninger og provenutab.

Samtidig har skattefinansiering dog også ulemper, fx at det belaster lønmodtagere og mindsker arbejdsudbud. Figur 18 viser en vis villighed til skattefinansiering blandt danske lønmodtagere: 58 pct. er villige til at bidrage med 0-1 pct. over indkomstskatten for at sikre finansiering af den grønne omstilling.

FH er åben over for at finansiere en del af en kommende klimahandlingsplan over skatten, såfremt finansieringsudfordringen ikke med sandsynlighed kan løftes ved hjælp af andre tiltag, herunder fx klimaafgifter, mobilisering af privat finansiering, lånefinansiering og finansiering fra Den Grønne Fremtidsfond og KommuneKredit.

Dette princip skal sikre, at andre instrumenter prioriteres og udtømmes, før der anvendes skattefinansiering.